摘要：在4月27日召开的首届北京调解论坛上，北京高院翟晶敏副院长发表演讲。翟院长介绍了北京法院系统在调解方面的探索工作，并展望了在“诉调对接”领域的工作安排。
各位代表朋友们上午好，很高兴参加咱们这次首届北京调解论坛，对这个论坛我高度重视，今天有个会要参加，跟我们院长商量一下咱们这个会更重要，就参加这个会了。
当前，我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，在纠纷化解机制不完善的现实背景下，大量人民内部矛盾以诉讼形式涌入法院，处理案件和平衡利益关系的难度越来越大。面对法院案件量持续增长、案多人少矛盾突出的客观形势，北京法院积极贯彻最高法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的工作要求，立足诉讼源头开展诉调对接工作，有效整合各种社会资源，减轻法院审判压力，积极参与社会管理、提高基层矛盾化解效力。
一、北京法院前期的探索
审判实践表明，诉讼是解决纠纷的重要方式，但并不是唯一方式和最佳的方式，基于诉讼程序的对抗性和司法功能的有限性，一些因行政政策引发的群体性诉讼仅依靠裁判并不能有效解决，一些邻里纠纷及小标的案件经过漫长的诉讼程序后更容易形成矛盾的积累和升级，影响社会和谐关系。相反，调解在化解矛盾纠纷、促进社会和谐方面的功能重新引起重视。调解具有平等协商、互谅互让、不伤感情的特点，更具有软化剂和润滑剂的功效。在诉讼源头开展诉调对接工作，不仅必要，而且可行。2009年以来，北京法院通过引入和完善立案阶段多元纠纷化解工作机制，积极开展诉讼源头的诉调对接工作探索，共在立案阶段化解纠纷138849件，去年立案阶段共调解案件近三万件。
北京法院在以下三个方面进行了探索：
一是扩展立案调解范围。根据北京法院地域和案件特点，开展行政案件诉前协调和民事案件立案调解。针对行政相对人与行政机关对立情绪比较强的情况，在市一中院、二中院开展了行政诉讼协调和化解工作，建立工作机制，强化行政机关自身化解纠纷的功能，协调处理了一批行政案件，解决了当事人的实际问题。针对民事案件量大、涉民生案件多的情况，将立案调解的范围逐步扩大，从单一的物业、供暖类案件扩展到租赁、医疗纠纷、商品房买卖、婚姻家庭等案件。
二是扩展诉调对接主体。针对立案调解力量不足的问题，我们在立案阶段引入多元调解机制，邀请非诉讼调解组织参与立案前调解，借助社会力量形成化解合力。2010年，我们开展了人民调解进立案庭工作，在全市法院立案大厅设立人民调解室或调解窗口，由各区县司法行政部门选派具有法律工作经验的人民调解员主持调解或对诉讼群众进行法律咨询，为当事人选择人民调解方式解决纠纷提供方便。目前，16个基层法院中，有14个法院在立案大厅设立了人民调解室，取得较好的效果。同时，鼓励各法院积极拓宽参与调解的主体范围，结合案件特点，邀请人民调解员、行业协会、律师、退休法官等多种主体到法院立案庭开展纠纷化解工作。海淀法院将案件区分为婚姻家庭类、电子合同类、物业纠纷类等类型，分别与法律院校学者教授、中关村电子产品贸易商会，司法行政部门和区建委建立类型化的诉前调解体系，探索了类型化案件对口衔接工作。平谷法院与区工商分局成立“合同争议、消费者权益纠纷行政调解中心”，调解协议的自动履行率达到100％。
三是明确立案调解程序。2011年我们开展专题调研，制定了《关于规范立案调解工作的意见》，明确了立案调解的概念、原则、范围及调解主体和方式，特别是对立案调解化解纠纷量的统计原则、纳入司法统计的情形和立卷归档方面进行了规定。规范了立案前委派调解工作，明确了立案前委派非诉讼调解组织开展调解工作的，应尊重当事人自愿原则，并向相应调解组织出具委托手续，限定了委派调解的期限，明确了调解结果与诉讼对接的方式。
四年来，北京法院将诉调对接作为立案调解的工作重点进行探索，体现了诉讼源头分流案件和化解矛盾的优越性，特别是及时促成了小标的案件的即时化解，近9成以上的调解均是自动履行。但也存在一些问题。主要是：衔接主体还比较单一，只是集中在人民调解，行政调解和行业调解组织涉及较少；诉调对接的程序还需要进一步完善；非诉讼调解组织调解的权威性和专业性还需要进一步加强。根据朝阳、海淀、丰台三个法院的数据显示，在立案阶段调解案件数中，在法院或法官指导下的司法调解占据主要地位，占约全部调解纠纷的80%以上，其他人民调解等非诉讼调解组织进行的调解仅占约20%。
二、北京法院诉调对接工作的展望
2012年，《民事诉讼法》增加了关于“先行调解”的规定，为法院开展诉调对接工作提供了立法层面的支持。同年，最高人民法院出台了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，为法院发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制进一步明确了方向。下一步，北京法院的诉调对接工作主要在以下四方面进行探索：
一是形成调解系统工程。诉讼与非诉讼机制衔接工作，是法院参与社会管理创新的实践，本质上属于社会管理的范畴，是一项社会系统工程。英美两国司法ADR方式的有效推行，除了立法支持外，也得到了司法部门和当事人层面的积极响应，成为一项名副其实的系统工程，应予借鉴。立案阶段多元化解纠纷工作机制的核心是对于起诉到法院的案件，引导、鼓励当事人使用非诉讼方式解决纠纷。涉及到当事人调解理念的培育，非诉讼调解组织的运行，以及法院对非诉讼调解组织的司法保障。在立法层面对非诉讼纠纷解决方式与诉讼方式的衔接和操作程序缺乏的情况下，更需要得到全社会的支持，形成在法院的积极推动下，各种非诉讼调解组织主动参与、良性竞争，当事人自愿主动选择调解的良好局面。因此，北京法院将加强与司法行政部门的配合，加强与相关调解组织的联系，做好立案阶段当事人的引导和诉讼与非诉讼衔接的程序设置工作，加强对对接的非诉讼调解组织的规范指导作用，在全社会营造“调解先行”的理念。
二是突出调解优势，营造调解理念。实践证明，在诉讼源头开展诉调对接工作，对于法院来讲，可以有效分流纠纷，节省司法资源，缓解案多人少矛盾；对于当事人来讲，可以及时化解矛盾，减少时间和成本支出。下一步，要特别加大调解理念的培育，通过规范诉调对接机制的管理，突出调解成本低、效率高、具有司法保障等优势，使调解与仲裁、诉讼并列成为基本的纠纷解决途径，引导当事人自觉自愿选择调解方式解决纠纷。在效率方面，调解优于诉讼。诉讼要经过漫长的两审终审，而司法确认程序赋予调解协议强制执行力，使纠纷可以更为快捷的化解。在权利的救济方面，调解优于仲裁。仲裁是一裁终局，选择仲裁就意味着放弃了司法审查，而调解协议司法确认的程序设置，赋予了当事人选择司法审查的权利。在成本方面，通过规范调解费用，使调解的费用支出低于诉讼与仲裁。
三是建立诉前调解网络。按照落实十八大关于完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系的要求，法院将发挥司法能动作用，立足诉讼源头，开展诉前网络建设，通过与相关部门、组织建立固定的诉调对接关系，推动构建“三个调解平台”：行业调解平台、人民调解平台、行政调解和协调平台，推进非诉讼调解组织的专业化建设。
1、建立行业调解平台，充分发挥行业调解组织的自我管理作用。
商事主体基于“和气生财”的传统观念以及对经济效益的最大化追求，对行业组织的调解有较强烈的需求。按照发挥社会组织在社会管理创新中的作用的要求，将行业调解组织吸纳进诉前调解网络，根据矛盾纠纷状况和商事主体的需求，与相应的行业调解组织建立固定联系，形成行业调解平台，纳入法院调解组织名册，对商事纠纷进行对口调解，发挥行业调解组织的专业化特点，及时有效化解商事主体间的纠纷、维护市场主体间良好合作关系、规范市场经济秩序。以行业调解为示范，探索诉调对接程序设置和操作流程。
2、建立人民调解平台，将矛盾化解在基层。
针对当前人民调解组织分散的问题，加强与司法行政部门的沟通，整合与诉讼对接的人民调解组织。与街、乡人民调解组织建立人民调解网络，有效发挥街、乡人民调解组织熟悉当地环境的优势，化解一些地缘性较强的婚姻家庭、继承及邻里纠纷等。与行业组织的人民调解委员会建立固定联系（如中国互联网协会人民调解委员会、北京建设工程施工合同纠纷人民调解委员会、北京市建委物业管理纠纷人民调解委员会、北京市医疗纠纷调解中心等），对互联网纠纷、建设工程合同纠纷、物业纠纷、医疗专业性较强的类型化纠纷等进行对口调解，完善保障机制。建立委托调解案件工作绩效通报制度，建议司法行政部门根据调解组织和调解员的工作成效，确定人民调解员经费保障和激励措施，调动人民调解组织的积极性。
3、建立行政协调和调解平台，将矛盾纠纷化解在诉前。
在中院行政诉讼立案协调机制的基础上，建立行政协调平台，及时化解行政案件。在诉前协调阶段，建议行政机关完善行政行为，从根源上解决起诉人的实际困难和问题，尽量做到行政纠纷以行政手段化解；对于经协调，行政机关拒绝改正程序瑕疵，符合立案条件的，依法立案进行法律监督，促进行政机关依法行政，保护当事人合法权益，运用法律手段化解矛盾。
同时，充分发挥行政调解职能，建立行政调解平台，及时化解民事纠纷。与行政机关建立固定联系，对消费者权益纠纷等对口案件先行调解。探索在调解纠纷较多的行政机关设立巡回法庭，及时依法办理相关案件，协调指导相关调解工作。
四是规范诉调对接机制。在对英美和台湾地区的相关制度的考察中，英美的司法ADR、台湾地区的法院附设调解的设置与运行都得到法律明确授权，使司法ADR程序和法院附设调解本质上虽为非诉讼方式，却具有了准司法行为的性质，这也是国外相关制度繁荣发展的根本和核心。在现有法律框架下，按照最高法院的要求，北京法院将在诉调对接程序方面进行司法层面的探索。
1、建立委派调解制度。
对于当事人起诉到法院的纠纷，经法院立案审查合格后，暂不立案，经当事人自愿选择，委派非诉讼调解组织进行调解。出具委托手续，明确委托时限。
2、实现非诉讼调解组织程序和结果的对接。
法院建立调解组织名册和调解员名册，明确调解员组成方式，建立无争议事实记载机制，落实调解协议的司法确认制度，增强调解程序的规范性和司法保障力度。经非诉讼调解组织调解成功的案件，根据当事人的申请，出具司法确认裁定书；调解不成的案件，立案进入审判程序；虽未达成调解协议，但在调解过程中当事人签字认可的没有争议的事实，在诉讼程序中，当事人无需就相关事实举证等。
3、探索调解费用的激励引导机制。
坚持非诉讼调解不收费或少收费原则，除人民调解组织和行政调解外，探索实行行业调解组织按调解成本低收费制度，培育调解市场，推动调解组织良性运转。
4、加强对非诉讼调解组织的指导，提高非诉讼调解水平。
人力资源建设对于非诉讼调解的可持续发展至关重要。国外非诉讼调解已经形成比较成熟的调解市场，主要源于非诉讼调解的专业性和权威性。如英美两国都有规模较大的官方或民间的调解组织，为司法ADR的发展奠定了良好的基础。因此，各类调解组织应从资格选任、培训、管理等环节加强调解员队伍的素质建设。从律师、退休法官、相关行业专业人士及社会上德高望重者中选任和培养各类调解人员。法院将加大与司法行政部门和入册调解组织的协调力度，采取适当方式对调解员的培训提供法律业务指导，促成法官及调解员对同类纠纷的法律判断趋于一致，提高人民调解员调解工作的规范性和可信度，促进同类纠纷调解结果与裁判结果一致性。同时，法院根据调解员的表现向人民调解组织、行业调解组织和行政机关提出书面建议，加强对调解员的考核。
诉讼与非诉讼衔接工作既是社会管理层面上的创新实践，也是解决法院诉讼爆炸问题、提高法院审判质效的司法实践，北京法院将继续探索，争取各方的支持，为形成多样化的社会矛盾纠纷调解体系做出贡献。